di Giuseppe Lai –
Dai conflitti in corso nello scacchiere geopolitico contemporaneo emerge costantemente il richiamo a quel complesso di norme e consuetudini che contraddistingue il cosiddetto diritto internazionale. Tale quadro normativo è nato dalla necessità di regolamentare le relazioni tra Stati diversi ed è stato dettato storicamente da ragioni politiche, economiche, sociali, scientifiche e tecnologiche, tutti ambiti nei quali possono realizzarsi forme di cooperazione.
Ne sono esempi norme e regolamenti internazionali sulla salvaguardia dell’ambiente, la salute mondiale, il commercio globale, la violazione dei diritti umani. Nel merito ritengo utile delineare un rapido excursus storico sull’origine di tali norme e alcuni spunti tratti dalla dottrina. A fondamento di tali accordi interstatali vi è l’esistenza e la volontà di quell’entità politica unitaria che si definisce “Stato nazionale”. Se si guarda al passato, infatti, nel tempo in cui l’Impero romano dominava il mondo conosciuto, non si poneva il problema di un “diritto internazionale” perché la legge di Roma si estendeva sull’intera regione euromediterranea e non esistevano Stati propriamente detti. Con il declino dell’Impero Romano d’Occidente ebbe inizio, soprattutto verso la fine del XIV secolo, la costituzione degli Stati nazionali che però, almeno sul piano giuridico, erano ancora subordinati agli imperatori tedeschi, eredi formali del Sacro romano impero. Questa subordinazione, durata secoli, terminò definitivamente nel corso del Seicento, al termine di una lunghissima guerra conosciuta come “la guerra dei trent’anni”. Con la pace che ne seguì, sottoscritta nel 1648 in due città della Westfalia, una regione che oggi corrisponde a buona parte del Land della Renania settentrionale, gli Stati nazionali si liberarono definitivamente della sottomissione a ogni autorità superiore (imperatore o papa) e si dichiararono sovrani all’interno dei propri territori e soprattutto indipendenti da qualsiasi potere esterno.
Al tempo stesso, definita la sovranità interna quale elemento costitutivo di uno Stato, la sua espressione oltre confine era la sovranità esterna, intesa come affermazione di indipendenza rispetto agli altri Stati. Ciò non era da interpretarsi come perseguimento dell’autarchia e della chiusura dei confini, costituiva piuttosto la capacità di scegliere come, con quanta intensità e con quali altri soggetti sovrani ci si intendeva accordare e cooperare. La regolazione giuridica delle modalità e dei termini di questa cooperazione ha dato avvio, nel corso degli anni, al quadro normativo sopra citato, il diritto internazionale, che, nel rispetto del concetto di sovranità, non è imposto da un’autorità superiore ma riflette la volontà degli Stati stessi attraverso la stipula di accordi, i trattati, e il rispetto di antiche consuetudini. Il diritto internazionale ha avuto una forte spinta espansionistica dopo la Seconda guerra mondiale e nel corso del XX secolo, con l’istituzione delle grandi organizzazioni internazionali.
L’ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite) è tra le forme di cooperazione che hanno segnato una svolta storica dopo i due conflitti mondiali. Fondata nel 1945 da 51 nazioni, costituiva l’emblema di un nuovo ordine mondiale da edificarsi intorno a valori condivisi, nel rispetto del concetto cardine rappresentato dalla centralità degli Stati aderenti. La Carta delle Nazioni Unite del 1945 da un lato decretava la sovranità e l’uguaglianza tra Stati Membri, dall’altro assegnava al Consiglio di sicurezza una competenza primaria nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Confermando la coalizione vincitrice del secondo conflitto mondiale, la Carta attribuiva ai principali Paesi alleati il ruolo di Membri permanenti del Consiglio, quali appunto sono tuttora USA, Regno Unito, Francia, Cina e Russia. La filosofia ispiratrice delle Nazioni Unite era la volontà di perseguire un interesse solidale con maggiore efficacia rispetto all’azione dei singoli Stati che ne fanno parte, portatori in primis di interessi propri.
Emblematica sotto questo aspetto la funzione storicamente svolta dall’ONU nel porre fine ad atti di aggressione nei confronti di un paese membro e nella pianificazione di operazioni di peacekeeping. Tuttavia, proprio la dimensione statocentrica di convenzioni e organizzazioni intergovernative, ONU inclusa, nonostante il notevole impulso dato in passato al mantenimento della pace e alla risoluzione di controversie internazionali, rappresenta un freno alla piena applicazione del diritto internazionale. In altri termini, il diritto che disciplina tali istituzioni non è per sua natura in grado di imporsi efficacemente sugli ordinamenti interni degli Stati e impedire la propensione delle grandi potenze ad usare la forza.
Il recente caso russo-ucraino, d’altronde, ha mostrato come il diritto internazionale sia ingessato nell’eventualità in cui uno Stato decida, contrariamente a quanto pattuito, di muovere guerra ad un altro Stato. Invocare le tante carte dei diritti esistenti, minacciare sanzioni o chiedere incontri diplomatici non è bastato ad evitare una nuova guerra né ad indurre la conclusione delle ostilità. Come fare allora affinché il diritto internazionale, ed in particolare il diritto umanitario e dei conflitti armati, sia effettivamente rispettato dagli Stati? L’ipotesi di uno “Stato federale mondiale” educato ai principi dello stato di diritto e rispettoso dei diritti umani non è di facile realizzazione, dal momento che non si intravedono attori capaci di farsene carico, viste le logiche di potenza che animano i rapporti tra Stati. Del resto, tutti i tentativi in tal senso non hanno dato l’esito sperato.
Anche le Nazioni Unite, seppur indicate da molti teorici del cosmopolitismo giuridico come un organismo in grado di svolgere una funzione ordinante, hanno fallito in tale proposito. In occasione dell’invasione russa ai danni dell’Ucraina le Nazioni Unite si sono trovate del tutto paralizzate, dovendo fare i conti con la Russia, membro del Consiglio di Sicurezza, con potere di veto rispetto a qualsiasi procedura di risoluzione nei suoi confronti da parte del Consiglio. Dalla semplice considerazione che il Consiglio di Sicurezza è l’organo con responsabilità primaria nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, si comprende come il potere di veto dei cinque membri permanenti in certe circostanze blocchi l’attività dell’Organizzazione. La conseguenza è che le decisioni vengono adottate dai più forti, che decidono delle sorti del mondo seguendo logiche di potenza spesso non coincidenti con il principio di giustizia classicamente inteso. Per ciò che concerne le questioni di giustizia, si potrebbe pensare, come ipotizzato dal giurista Hans Kelsen, di creare una Corte internazionale che sia accettata da tutti i membri della Comunità mondiale. Ma anche in questo caso, nonostante gli sforzi compiuti, non si è ancora pervenuti alla costituzione di un tribunale globalmente accettato capace di risolvere i conflitti fra gli Stati. E’ sufficiente ricordare che la giurisdizione della Corte Internazionale di Giustizia (CIG) dell’ONU, che è chiamata a risolvere le controversie fra gli Stati, è limitata ai soli Paesi che hanno aderito alle Nazioni Unite, mentre la giurisdizione della Corte penale internazionale (CPI), che si occupa dei crimini sovranazionali commessi dalle persone fisiche, resta limitata agli Stati che hanno ratificato lo Statuto di Roma (le due superpotenze nucleari, Russia e Stati Uniti, per esempio, non lo hanno fatto).
Da ciò consegue che non è sufficiente istituire una o più Corti internazionali perché la giustizia sia assicurata, ma perché ciò avvenga è essenziale che tali tribunali siano universalmente accettati, cioè in grado di rispondere in modo imparziale alla domanda su quale delle parti in conflitto abbia ragione e quale abbia torto, una funzione che le Corti esistenti non svolgono in modo efficace. Il mandato di cattura emesso nel marzo 2023 dalla CPI nei confronti del presidente russo Putin nell’ambito del conflitto russo-ucraino è un esempio in tal senso. In base alle norme esistenti, Putin non può essere processato in contumacia ma deve essere consegnato alla CPI solo nell’eventualità che i crimini contestati siano stati commessi in uno Stato che abbia ratificato lo Statuto di Roma.
Nonostante l’Ucraina non abbia ratificato lo Statuto, esso prevede l’obbligo per gli Stati aderenti di cooperare pienamente con la Corte nell’inchiesta giudiziaria. Nel caso in esame, tuttavia, si pone per questi Stati la questione di come conciliare tale obbligo, finalizzato a rendere efficace la funzione della Corte, con una clausola normativa approvata dalla Russia che sancisce l’immunità di Putin in qualità di presidente della Federazione russa. Si tratta di vie “tortuose” del diritto internazionale che vanno ben oltre l’ambito giudiziario e che in ultima analisi configurano la natura statocentrica del diritto stesso. Una delle questioni aperte è dunque l’asimmetria tra gli ordinamenti degli Stati, che integrano aspetti coercitivi e punitivi, e il quadro normativo interstatale che si presenta fragile sotto tali aspetti. Nell’attuale scenario geopolitico, tuttavia, anche implementando l’autonomia ordinatoria del diritto internazionale attraverso il rafforzamento della sua indipendenza rispetto ai singoli Stati, questi ultimi avrebbero comunque la capacità di modificare l’assetto normativo per renderlo via via più congeniale all’evoluzione dei propri interessi. Un orizzonte “dinamico” che ancora sancisce il ruolo primario dello Stato quale ente di base nelle relazioni internazionali.
