di Maurizio Delli Santi * –
L’Italia ha una responsabilità come “culla del diritto” e luogo fondativo dello Statuto di Roma. Oltre a sostenere l’impegno della Corte nel perseguire la nuova “banalità del male”, e in particolare i suoi team investigativi intervenuti in Ucraina, può farsi promotrice, insieme agli altri Stati dell’Unione Europea, di una Conferenza Diplomatica sulla Corte penale internazionale con due obiettivi, che diano maggiore concretezza alla sua effettività. Il primo potrebbe prevedere una riforma che, ad esempio, escluda alcuni caveat del Consiglio di Sicurezza, e preveda anche un “sistema premiale”, che incentivi alla pace. Una ipotesi che potrebbe essere attuata subito per gli aggressori dell’Ucraina: dopo un ultimo “avvertimento” della Corte, o delle Nazioni Unite, l’aggressore dovrebbe accettare subito di desistere dal conflitto. L’altro obiettivo potrebbe rilanciare la “riapertura alla firma” dello Statuto, affinché questo sia ratificato da una maggioranza di Stati ancora più estesa, coinvolgendo da subito le principali democrazie del mondo.
17 luglio 1998, Roma, palazzo della Fao: è qui che nasce la Corte penale internazionale, che si accinge a muovere oggi concretamente i passi decisivi per l’affermazione della giustizia sui crimini di guerra e contro l’umanità del nuovo millennio. Dopo le esperienze dei “tribunali dei vincitori”, i Tribunali di Norimberga e Tokio, vi erano stati i Tribunali per la ex Jugoslavia e per il Ruanda, ma i dubbi erano gli stessi. Si trattava di tribunali sorti nell’emergenza, i primi sulla base di un accordo e di un executive order delle Potenze vincitrici, e i secondi con una Risoluzione delle Nazioni Unite. Si ponevano ancora tanti interrogativi su un sistema normativo non universalmente riconosciuto, e che non era precostituito e permanente, in carenza dunque del principio nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poenali.
Dopo una lunga e complessa fase di studi sviluppati dalla International Law Commission, si arrivò quindi alla Conferenza di Roma, che alle 22.50 del 17 luglio 1998, appena un’ora prima del termine previsto dei lavori, fu sommersa da un lungo e fragoroso applauso che annunciò l’esito favorevole della votazione, con 120 voti a favore, pari a due terzi dei 148 Stati votanti (su 160 partecipanti alla Conferenza). 21 Stati si erano astenuti e 7 avevano espresso il voto contrario: Stati Uniti, Cina, India, Israele, Turchia, Filippine e Sri Lanka. Anche la Russia aveva approvato lo Statuto. Il 18 luglio, Kofi Annan diede avvio all’apertura alla firma dello Statuto di Roma: “L’istituzione della Corte è un dono di speranza alle generazioni future, e un enorme passo avanti nel cammino verso l’universale rispetto dei diritti umani e della legge”. La Corte Penale Internazionale era divenuta una realtà.
È necessario dunque ricordare almeno questi passaggi per comprendere il valore dello Statuto della Corte Penale Internazionale. Lo “Statuto di Roma” da allora rappresenta la base giuridica più compiuta e attuale che definisce i crimini di genocidio (art.6), i crimini contro l’umanità (art.7), e i crimini di guerra (art. 8). Dopo la Conferenza di revisione di Kampala del 2010, la competenza della Corte è stata estesa al crimine di aggressione (art. 8-bis), ovvero l’attacco ingiustificato alla sovranità di uno Stato, quando è compiuto in difformità alle previsioni della Carta delle Nazioni Unite. Con lo Statuto si è data forma all’idea di istituire un tribunale penale internazionale permanente e dall’efficacia universale, chiamato ad intervenire secondo il principio di complementarietà, per cui la Corte giudica solo qualora gli Stati “non vogliano o non possano” esercitare la giurisdizione, per unwillingness, il “difetto di volontà” o per inability, l’”incapacità dello Stato”. Tra i principi fondamentali affermati vi è anche quello di non riconoscere eccezioni alla punibilità previste in altri casi: i crimini sono imprescrittibili, non sono riconosciute immunità funzionali o personali, né in generale può operare l’esimente dell’ordine superiore. Non solo, lo Statuto prevede anche che il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite possa consentire l’intervento della Corte pure nei territori e nei confronti di quegli Stati che non hanno ratificato lo Statuto. Si tratta di una previsione teorica per i casi attuali, considerati i poteri di veto di Russia e Cina, ma c’è chi vede in questa opzione una possibile evoluzione, che per esempio potrebbe prevedere – beninteso con una riforma dello Statuto – una estensione di tale potere anche ad una Risoluzione della più rappresentativa Assemblea generale delle Nazioni Unite, ovvero con decisione della Corte internazionale della Giustizia (l’altro organismo giurisdizionale che però giudica sulla responsabilità di diritto internazionale degli Stati, non di natura penale), o anche con una decisione preliminare adottata all’unanimità degli organi giudicanti collegiali della stessa Corte penale internazionale.
In ogni caso, quattro anni dopo l’approvazione di Roma, il 1 luglio 2002, quindi venti anni orsono, appena ricordati all’Aja da una Conferenza ad Alto Livello, furono raggiunte le ratifiche degli Stati necessarie per l’entrata in vigore internazionale, e da allora la Corte penale internazionale è entrata in attività. Ma non senza difficoltà.
Nonostante siano state raggiunte 123 ratifiche, mancano quelle di Paesi come Stati Uniti e Israele, oltre che di Russia e Cina. Questioni controverse con i giudici della Corte sono intervenute da parte statunitense e israeliana quando si è trattato di avviare indagini su ipotesi di crimini di guerra perpetrati nei teatri iracheno e afghano, e per il conflitto israelo-palestinese. Altre criticità sono sorte per le crisi del Darfur e della Siria, mentre in generale diversi Stati africani hanno accusato la Corte di intervenire prevalentemente nei loro scenari di crisi, trascurando invece gli altri, dove emergevano interessi occidentali. Anche il dato numerico dei processi e delle condanne non è in incoraggiante: si parla di 31 casi esaminati, con 41 mandati di arresto emessi, di cui almeno la metà non eseguiti, e di processi conclusi con solo 10 condanne e 4 assoluzioni. A questi argomenti viene eccepito che è proprio nel continente africano che si sono compiuti i crimini contro l’umanità più efferati nei vari conflitti interetnici, a cominciare dal coinvolgimento nelle guerre dei “bambini soldato”. Inoltre, va considerato che una inchiesta penale internazionale richiede anni di accertamenti e verifiche, specie per la raccolta delle prove, ed è fondamentale comunque la cooperazione degli Stati, specie per la cattura dei latitanti, perché non sono ammessi processi “in contumacia”.
Oggi le critiche hanno lasciato spazio ad altre prospettive più fiduciose verso la Corte. La guerra in Ucraina ha radicalmente mutato gli scenari: gli eccidi sulla popolazione civile con i bombardamenti indiscriminati vietati dal diritto dei conflitti armati, la stessa guerra di “aggressione” compiuta in violazione dei principi della Carta delle Nazioni Unite (condannata da almeno due Risoluzioni dell’Assemblea generale e da una pronuncia della Corte di Giustizia) e le immagini delle fosse comuni e delle esecuzioni di civili inermi di Bucha, e delle altre città ucraine, hanno fatto evocare i crimini giudicati davanti ai Tribunali di Norimberga e dell’ex Jugoslavia. Da qui l’appello allo strumento di giustizia che ne ha raccolto l’eredità, la Corte penale internazionale dell’Aja, un baluardo che per molti attori della comunità internazionale oggi può ancora rappresentare un ideale e una speranza concreta contro la nuova “banalità del male”.
L’Ucraina a su tempo ha accettato la giurisdizione della Corte per i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità e il genocidio (non l’ha riconosciuta per l’aggressione, ma potrebbe presto estenderla). Un gruppo di oltre 40 Stati, con in testa la Lituania, cui si sono aggiunti per primi l’Italia e tutta l’Unione Europea, ha promosso il referall ex articolo 14, la richiesta di indagini per i crimini in Ucraina che ha legittimato il Procuratore Karim Khan ad attivarsi tempestivamente, senza attendere l’autorizzazione della Pre Trial Chamber. Il ruolo della Corte e dei suoi team investigativi, prontamente inviati sul teatro del conflitto, è determinante nel sostenere l’importante fase della raccolta delle prove e in generale l’azione dell’autorità giudiziaria ucraina. Si parla di oltre 20mila crimini internazionali documentati, e le intese di collaborazione probabilmente porteranno quelli più complessi e per i quali le autorità ucraine non potranno procedere (ad esempio, per i capi politici e militari non catturati) nella competenza dei giudici dell’Aja. Secondo diverse fonti autorevoli, fra cui l’ex procuratrice del Tribunale per la ex Jugoslavia Carla Del Ponte, a breve potrebbero maturare i tempi per l’emissione di alcuni mandati d’arresto nei confronti dei responsabili militari russi. Non è un caso che il 30 giugno scorso la Corte abbia reso nota l’emissione dei primi tre mandati d’arresto per crimini commessi da due alti funzionari russi e da uno georgiano nel corso del conflitto contro la Georgia del 2008. Si eccepisce che sarà difficile provvedere alla esecuzione dei mandati d’arresto, ma la Storia insegna che le situazioni possono evolvere, e in ogni caso i criminali di guerra incriminati non potranno muoversi dal loro paese, e saranno sub iudice per tutto il resto della loro vita, perché i crimini di competenza della Corte non sono soggetti a prescrizione.
L’Italia, dopo avere sottoscritto il referall, sta collaborando con i team investigativi e alla raccolta delle testimonianze dei rifugiati, sulla base anche delle direttive di Eurojust, l’autorità coordinatrice delle magistrature europee. Ma sta assolvendo anche ad un altro impegno verso la Corte, non meno importante: in questi giorni il Ministero della Giustizia sta riesaminando il progetto di Codice dei Crimini Internazionali, elaborato da una Commissione di esperti, per dare definitiva attuazione allo Statuto della Corte penale internazionale. Ci sono ancora alcune questioni da chiarire, come ad esempio una definizione compatibile con l’ordinamento nazionale ed europeo del crimine di aggressione, che non sia vincolato ad una Risoluzione del Consiglio di Sicurezza, ovvero anche una definizione più sicura del criminal intent che possa includere sempre la responsabilità piena anche per gli “effetti collaterali” che comportino comunque stragi di civili, e poi anche il problema del riparto di giurisdizione, tra magistratura ordinaria e militare. L’importante ora è che Governo e Parlamento accelerino i tempi per varare una legge ad hoc.
Per la comunità dei giuristi ci sarebbe anche un altro impegno da assumere. L’Italia non può tradire la sua cultura del diritto, nata con il diritto romano e lo ius gentium, e ha una responsabilità come luogo fondativo dello Statuto di Roma: può farsi dunque promotrice, insieme agli altri Stati dell’Unione Europea, di una Conferenza Diplomatica sulla Corte penale internazionale con due obiettivi. Il primo, da perseguire nel tempo, potrebbe riformare lo Statuto eliminando i caveat del Consiglio di Sicurezza (competente sulla procedibilità per l’aggressione, e nei confronti degli Stati non parte) o stabilendo la prosecuzione dei processi in contumacia. Si potrebbe prevedere anche un “sistema premiale”, che incentivi alla pace, se chi si è reso responsabile delle violazioni allo Statuto dimostri un segno concreto di ravvedimento, e dopo un preliminare “avvertimento” della Corte, o delle Nazioni Unite, accetti subito di desistere da un conflitto: una ipotesi che potrebbe essere attuata per gli aggressori dell’Ucraina. L’altro obiettivo, più concretamente realizzabile a breve, potrebbe rilanciare la “riapertura alla firma” dello Statuto, affinché questo sia ratificato da una maggioranza di Stati ancora più estesa, coinvolgendo da subito le principali democrazie del mondo. Sarebbe anche questo un modo per dare un senso compiuto agli impegni assunti quel 17 luglio 1998, quando si riconobbe nello “Statuto di Roma” una nuova speranza per l’affermazione dell’idea della giustizia penale internazionale.
* Membro dell’International Law Association.
